Cross-border mobility in times of COVID-19: Assessing COVID-19 Measures and their Effects on Cross-border Regions within the EU

Grenzraum

Niederlande, Belgien, Deutschland, Euregio Maas-Rhein, Dânemark, Schweden, Finnland, Norwegen, Fnnland, Estland, Tschechische Republik, Österreich; Portugal, Spanien, Luxemburg, Frankreich

Sprache(n)

Englisch

Typ

Besprechung eines wiss. Fachartikels, Konferenzpapiers etc.

Hauptkategorie

Beschäftigung – Ausbildung – Wirtschaft

Governance – Macht – Kooperation

Einleitung

Die COVID-19- Pandemie hat die Bewegungsfreiheit in der EU deutlich beeinträchtigt, besonders betroffen sind die grenzüberschreitenden Regionen. Dieser Bericht, der im Zusammenhang mit EU CITZEN für die GD GESUNDHEIT UND LEBENSMITTELSICHERHEIT verfasst wurde, versucht, den Auswirkungen auf die Grenzregionen besondere Aufmerksamkeit zu schenken.

Zusammenfassung

Das Ziel dieses Beitrags war, vor dem Hintergrund der COVID-19-Pandemie die Auswirkungen von Reisemaßnahmen speziell im Hinblick auf die Freizügigkeit in Grenzregionen zu untersuchen. Der Bericht lieferte eine vertiefende Untersuchung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und führte Fallstudien zu einigen Grenzregionen durch. Angesichts der Besonderheiten von Grenzregionen, der großen Bedeutung und Selbstverständlichkeit von grenzüberschreitender Mobilität im Alltag fand man heraus, dass Grenzregionen in besonderer Weise von mangelhafter Koordinierung der nationalen COVID-19-Maßnahmen und (unverhältnismäßigen) Reisebeschränkungen betroffen waren.

Inhalt

Seit Beginn der Pandemie hat die Kommission sich aktiv darum bemüht, ein Gleichgewicht zwischen dem Schutz der öffentlichen Gesundheit und der Erhaltung der Freizügigkeit zu wahren. Nichtsdestotrotz, auch wenn formale Binnen-Grenzkontrollen und Reisebeverbote innerhalb der EU aufgehoben wurden, haben einige Mitgliedsstaaten weiterhin Maßnahmen ergriffen. Wenn solche Maßnahmen vorrangig das Ziel hatten, die Verbreitung von COVID-19 einzudämmen, so haben doch einige dieser Maßnahmen nachteilige Auswirkungen auf die Mobilität. In Anbetracht der tiefgreifenden Auswirkungen der COVID-19-Maßnahmen auf die grenzüberschreitenden Regionen soll der vorliegende Bericht der Situation dieser Regionen besondere Aufmerksamkeit widmen. Er untersucht die Auswirkungen der im Rahmen von COVID-19 getroffenen Maßnahmen speziell auf grenzüberschreitende Regionen. Ein besonderes Augenmerk liegt auf der Bewertung der Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen zur Bekämpfung der COVID-19-Ausbreitung vor dem Hintergrund eines lebhaften grenzüberschreitenden Austausches und beruflicher Mobilität. Dementsprechend wird in mehreren Analyseschritten die Dynamik von COVID-19-Maßnahmen und von Koordinierungsbemühungen in grenzüberschreitenden Regionen untersucht und geprüft, inwieweit diese unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit einem angemessenen Interessenausgleich gerecht werden.

Abschnitt 2 untersucht, welche Arten von COVID-19-Maßnahmen ergriffen wurden (z. B. Reisehinweise und Einreisebeschränkungen) und wie diese sich unterscheiden. Oft gaben Mitgliedsstaaten Reisehinweise auf der Grundlage von Infektionsraten in anderen Ländern, um Bürger und Einwohner von einer Reise ins Ausland abzuhalten. Zweitens wurden von Mitgliedsstaaten bei der Einreise einige Anforderungen wie Tests, Quarantänezeiten und Grenzkontrollen aufrechterhalten. Einige dieser Maßnahmen haben sich negativ auf die grenzüberschreitende Mobilität ausgewirkt (d. h. sie führten zu Einreisebeschränkungen). Die restriktiven Auswirkungen einiger Maßnahmen zur Mobilität führten im Zusammenwirken mit mangelnder Koordination zu einem Flickwerk von Maßnahmen, die besonders in grenzüberschreitenden Regionen erhebliche Auswirkungen auf die Bewegungsfreiheit hatten. Ebenfalls untersucht werden hier die COVID-19-Maßnahmen bestimmter Mitgliedsstaaten zu einem bestimmten Zeitpunkt. Ein Überblick über die Vielfalt unterschiedlicher COVID-19-Maßnahmen in der EU wird angeboten.

Abschnitt 3 Anschließend werden verschiedene rechtliche und politische Quellen untersucht, um zu verstehen, wie der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angewandt werden sollte, um die Interessen der öffentlichen Gesundheit mit denen der Freizügigkeit in Einklang zu bringen.
In Abschnitt 4 richtet sich der Fokus auf die grenzüberschreitenden Regionen. Dazu werden anhand von Fallstudien für einige ausgewählte EU-Grenzregionen die Auswirkungen von COVID-19-Maßnahmen und Koordinierungs¬bemühungen analysiert. Genauer gesagt dienen diese Fallstudien dazu, zu erforschen, wie das Leben in einigen europäischen Grenzregionen durch die unterschiedlichen Maßnahmen zur Bekämpfung der COVID-19-Krise beeinträchtigt wurde. Die Intensität der Grenzübertritte und die geografische Verteilung bildeten dabei die Grundlage für die Auswahl der folgenden Grenzregionen: Euregio Maas-Rhein, die nordischen Staaten, die deutsch-tschechisch-österreichische Grenze, die portugiesisch-spanische Grenze, Ungarn und umgebende Grenzregionen sowie die Großregion.

Der letzte Abschnitt, Abschnitt 5, bewertet und schlägt Empfehlungen vor, die sich aus der Betrachtung der Fallstudien in Verbindung mit der eingehenden Analyse des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ergeben. Der Bericht befasst sich mit der Verhältnismäßigkeit der getroffenen Maßnahmen, die sich auf die Mobilität ausgewirkt haben und er schließt die eingehende Prüfung ab, um Hinweise zu geben, wie ein Gleichgewicht zwischen freier Mobilität und dem Schutz der öffentlichen Gesundheit hergestellt werden kann.

Inhalt :

1.   Einleitung
2.   Abgrenzung Einreisebeschränkungen & Reisehinweise
2.1.   Reisebezogene COVID-19-Maßnahmen in ausgewählten Mitgliedsstaaten
3.   Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf Mobilität: Gesetzgebung, Kasuistisches Recht und Sonstiges
3.1.   Verhältnismäßigkeit im Gesundheitsbereich auf EU-Ebene: Verträge & Fallrecht
3.1.1.   Verhältnismäßigkeit im Fallrecht des Europäischen Gerichtshofs
3.1.2.   Jenseits von Verhältnismäßigkeit: Ein Blick auf das Vorsorgeprinzip
3.1.3.   COVID-19-Maßnahmen und Grundrechte: Fallrecht des Europäischen Gerichtshofs für Menschen¬rechte
3.2.   Entwicklung von Perspektiven für die Verhältnismäßigkeit: Die WHO und ECDC
3.3.   Begrenzung der Freizügigkeit: Der Schengener Grenzkodex, die Richtlinie 2004/38/EG und die Empfehlung des Rates
3.3.1.   Beschränkungen der Freizügigkeit durch den Schengener Grenzkodex
3.3.2.   Richtlinie 2004/38/EC: Einschränkungen der Freizügigkeitsrechte in Verbindung mit der EU-Bürger¬schaft
3.3.3.   Die Empfehlung des Rates: Auf dem Weg zu einer europäischen Risikobewertung und einem Konzept für Einreisebeschränkungen
3.4.   Nationale Perspektiven der Verhältnismäßigkeit: Rechtsprechung, Politik und Praxis
3.4.1.   Die Rechtmäßigkeit der COVID-19-Gesetzgebung
3.4.2.   Quarantänevorschriften und Isolation aus Sicht des nationalen Rechts
3.4.3.   Maßnahmen im Zusammenhang mit Tests: Entscheidungen der nationalen Gerichte
3.4.4.   Jenseits von Legalität und Einreisebeschränkungen: Untersuchung der Verhältnismäßigkeit anderer COVID-19-Maßnahmen
3.5.   Bewertung der Verhältnismäßigkeit von Einreisebeschränkungen und Reisehinweisen
3.5.1.   Testanforderungen, Quarantäne oder Selbstisolierung
3.5.2.   Reisehinweise
4.   Grenzregionen in Zeiten von COVID-19
4.1.   Euregio Maas-Rhein: Nicht-Koordinierung der Ausnahmeregelungen und ein belgisches Verbot für nicht unbedingt notwendige Reisen
4.1.1.   Reisehinweise und Reiseverbote
4.1.2.   Quarantäne und Testpflichten
4.1.3.   Auswirkungen auf Grenzregionen und Verhältnismäßigkeit
4.2.   Die nordischen Staaten: Erleichterungsmaßnahmen für grenzüberschreitende Arbeitskräfte
4.2.1.   Reiseverbote
4.2.2.   Anforderungen für Quarantäne
4.2.3.   Auswirkung und Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen
4.2.4.   Grenze zwischen Finnland und Estland: ein Vergleich zwischen nordischer und baltischer Sicht
4.3.   Die deutsch-tschechisch-österreichische Grenze: geschlossene Grenzen und Warteschlangen
4.4.   Die portugiesisch-spanische Grenze: Wiedereinführung von Grenzkontrollen
4.5.   Ungarn und die umliegenden Grenzregionen
4.6.   Erfahrungen aus der Großregion
4.6.1.   Tele-Arbeit: Abkommen über soziale Sicherheit und Steuern

5. Fazit

Fazit

Angesichts der Besonderheiten von Grenzregionen sowie der Gewohnheiten von Menschen und der großen Bedeutung des alltäglichen grenzüberschreitenden Verkehrs wird deutlich, dass die Nicht-Koordinierung von COVID-19-Maßnahmen und Reisebeschränkungen in Grenzregionen ganz besonders starke Auswirkungen hat.

Die Empfehlung des Rates kann als ein wichtiger Wendepunkt betrachtet werden, da sie sich um Koordination und Bewahrung von gemeinsamen Grundlagen des EU-Rechts bemüht. Bisher ließ die nationale Umsetzung Unterschiede erkennen, die immer noch die Mobilität beeinträchtigt. Es wäre ermutigend, dabei auch die Perspektive der Grenzregionen zu berücksichtigen, selbst in Zeiten, in denen die Maßnahmen überwiegend national von den grenzfernen Hauptstädten aus gelenkt wurden - also ein Bottom-up-Ansatz. Die nationale Steuerung setzte sich auch über die lokalen Strukturen hinweg, was die bestehende grenzüberschreitende Zusammenarbeit verschlechterte. Dennoch, trotz dieser Herausforderung für die Zusammenarbeit in Grenzregionen wurde eine grenzüberschreitende Kooperation angestrebt und neue Strukturen konnten während der COVID-19-Pandemie aufgebaut werden. Obwohl die Bedeutung der Zusammenarbeit deutlich wurde, fielen die Erfolge unterschiedlich aus.

In dem Bericht ist das Gleichgewicht zwischen dem Recht auf Freizügigkeit einerseits und der Notwendigkeit von Reisebeschränkungen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit andererseits untersucht worden. Da der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass der Vorteil des Schutzes der öffentlichen Gesundheit die negativen Folgen einer eingeschränkten Mobilität überwiegt, ist es wichtig, dass Mitgliedsstaaten sowohl die epidemiologische Lage auf lokaler Ebene im Ausland im Auge haben als auch ihre eigene epidemiologische Situation. Man kann behaupten, dass Einreisebeschränkungen nur dann verhältnismäßig sind, wenn Reisende aus einer Region kommen, die ein höheres epidemiologisches Risiko aufweist. Ein weiterer Aspekt ist die Wirksamkeit und Zielgerichtetheit der untersuchten Einreisebeschränkungen. Dafür sollte die Veröffentlichung genauerer Daten auf (eu)regionaler Ebene gefördert werden, um die Politik in die Lage zu versetzen, die lokale und grenzüberschreitende Situation auf regionaler Ebene zu bewerten. Auf einer praktischen Ebene thematisierte der Bericht den Gedanken, dass der Unterscheidung von wichtigen und unwichtigen Reisegründen in Grenzregionen weniger Bedeutung zugemessen werden sollte. Vielmehr sollte der grenz¬über¬schreitende Charakter von Grenzregionen z. B. durch zeitlich begrenzte Ausnahmeregelungen, besser berücksichtigt werden.

Kernaussagen

Die COVID-19-Pandemie hat die große Bedeutung von grenzüberschreitender Zusammenarbeit deutlich gemacht,
nicht nur auf europäischer Ebene, sondern auch auf niedrigerer multi- oder bilateraler Ebene. Es ist wichtig, über angemessene Multi-Level-Governance-Strukturen zu verfügen, die eine koordinierte Reaktion und einen Dialog über Ebenen und Grenzen hinweg ermöglichen, die aber auch die vorhandenen Strukturen im Auge behalten und genügend Raum für regionale Besonderheiten lassen. Es kann daher empfohlen werden, eher einen Bottom-up Ansatz als einen Top-down-Ansatz zu verfolgen. Die den Grenzregionen eigenen grenzüberschreitenden Merkmale sollten auch bei der Gestaltung von Politik als entscheidende Größe anerkannt werden.

Leitung

Prof. dr. Hildegard Schneider

Verfasser des Eintrags

Beiträge

Dr. Lavinia Kortese

Pim Mertens

Suzanne Sivonen

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