Deutsch

Resilienz grenzüberschreitender Kooperation in Europa – Handlungsempfehlungen für deutsch-polnische und deutsch-französische Grenzräume

Grenzüberschreitende Kooperationen in Europa können je nach Lage auf mehrere Jahrzehnte an Entwicklungsschritten zurückblicken – beispielsweise für die deutsch-französischen Grenzregionen seit der Nachkriegszeit und der deutsch-französischen Aussöhnung, im deutsch-polnischen Verhältnis verstärkt seit dem Fall des Eisernen Vorhangs und der Wiedervereinigung Deutschlands 1990. Mitunter gerät dabei aus dem Blick, wie fragil bis heute grenzüberschreitende Austauschbeziehungen ausfallen können. Die Covid-19-Pandemie hat dies ab dem Frühjahr 2020 in sehr eindrücklicher Weise mit verstärkten Grenzkontrollen und zeitweisen Grenzschließungen vor Augen geführt. Unzureichend mit den Nachbarn abgestimmt und Auswirkungen unterschätzend hat das grenzbezogene Krisenmanagement bestehende und neue Herausforderungen ins Scheinwerferlicht gerückt. In Zeiten der Polykrise wird es vor diesem Hintergrund entscheidend, auf die Pandemie zurückzublicken und danach zu fragen, wie es um die Resilienz grenzüberschreitender Kooperation bestellt ist. Im vorliegenden Policy Paper rücken die vier Autor:innen auf Grundlage empirischer Erhebungen im Rahmen eines von der Deutsch-Polnischen Wissenschaftsstiftung (DPWS) geförderten Forschungsvorhabens Entwicklungsperspektiven für die deutsch-französische und die deutsch-polnische Grenzregion in den Fokus. Auf der Grundlage einer Differenzierung von Resilienzfaktoren nach Widerstandsfähigkeit, Anpassungsfähigkeit und Transformationsfähigkeit werden unterschiedliche Handlungsempfehlungen zur Krisenfestigkeit für beide Grenzregionen abgeleitet. Die zentralen Empfehlungen umfassen vier Bereiche:

•  Die Kommunikation zwischen Entscheidungsträger:innen ist zu stärken und auszubauen – und dies auf vertikaler, horizontaler und diagonaler Ebene, was divergierende Zuständigkeiten mit Blick auf grenzregionale Herausforderungen berücksichtigt. Neben formeller Kommunikation sind auch informelle Informationsflüsse von zentraler Bedeutung – und dies nicht nur in Krisenzeiten, sondern dauerhaft. Angebote für grenzüberschreitend lebende Bewohner:innen sind adaptiert auszubauen.
• Dem Aufbau einer verantwortungsvollen Zusammenarbeit auf der Grundlage von Vertrautheit, Vertrauen, politischem Willen und gegenseitiger Transparenz ist zentrale Relevanz beizumessen. Hierzu können u.a. Maßnahmen beitragen, die grenzregionssensibel etabliert werden. Der Stärkung interkultureller Kompetenzen ist ebenfalls hohe Aufmerksamkeit zu widmen.
• Schlüsselakteure müssen über Ebenen hinweg bekannt sein, ebenso die entscheidenden rahmenden Strukturen. Auf dieser Grundlage kann es gelingen, Grenzregionen gemeinsam weiterzuentwickeln. Beiträge leisten ergänzend beispielsweise der Austausch von Akteuren über Grenzen hinweg zur Stärkung des Wissenstransfers und zur Vervielfältigung guter Praktiken, ebenso die Entwicklung von Handlungsszenarien für künftige Krisenfälle, immer gepaart mit einem regelmäßigen Erproben von Abläufen für den potenziellen Krisenfall, aber auch zugunsten eines routinierten Miteinanders jenseits akuter Krisen. Eine umfangreichere finanzielle Förderung für Grenzregionen wird ebenfalls als erforderlich betrachtet.
• Anschließend an die Europäische Kommission, die Grenzregionen als living labs of European integration fasst, sind deren Potenziale für die weitere Entwicklung der EU ernst zu nehmen und mit Leben zu füllen. Chancen, die aus dem Europa offener Grenzen resultieren, gilt es, noch aktiver in der Öffentlichkeit zu verankern, um so auch potenziell aufflammenden Ressentiments vorab etwas entgegenzustellen.

Trotz der verstärkten Beschäftigung mit der Komplexität von Grenzen finden sich in der wissenschaftlichen Diskussion kaum Hinweise darauf, was genau mit komplexen Grenzen oder komplexitätsorientierter Grenzforschung gemeint ist. Der Beitrag setzt hier an und diskutiert das vielversprechende Verhältnis von Komplexitätsdenken und Grenzforschung. Dafür wird dargelegt, was in der Grenzforschung aktuell als komplex qualifiziert wird und welches Komplexitätsverständnis dort vorzufinden ist. Anschließend werden Grundzüge des Komplexitätsdenkens vorgestellt und mit dem ordnenden und geordneten Prinzip der Grenze verknüpft. Darauf aufbauend werden Ansätze und Methodologien der Grenzforschung identifiziert, die als Wegbereiter der Komplexitätsperspektive und damit als Ausgangspunkte einer komplexitätsorientierten Grenzforschung gelten können.

Während sich die Materialitäten und Funktionsweisen von Grenzen in den letzten Jahrzehnten drastisch verändert haben, besteht das ordnende Prinzip der Grenze weiter fort. Dabei zeichnet sich der selektive Charakter von Grenzen in einer in Europa bisher kaum gekannten Deutlichkeit ab. Hier setzen die Beiträge an und diskutieren die Beobachtung, dass Grenzen nicht für alle Menschen in gleicher Weise bedeutsam sind. Dafür arbeiten die Autor:innen mit dem Begriff der Multivalenz, der unterstellt, dass Grenzen soziale Wertigkeiten oder Relevanzen besitzen, die sich mit Blick auf bestimmte Personengruppen unterscheiden. Das Themenheft mit Analysebeispielen von Governance, Flucht, Berichterstattung, Film und Literatur zeigt multiple Valenzen von Grenzen auf, die für Ungleichheiten stehen und auf wirkmächtige kulturelle Ordnungen verweisen.

In Grenzräumen entsteht für die Akteure der Raumentwicklung und Raumplanung ein besonderer, grenzüberschreitender Abstimmungsbedarf über raumrelevante Herausforderungen und zukunftsorientierte Entwicklungsprozesse. Der Prozess zur Erstellung sowie die Umsetzung grenzüberschreitender Raumentwicklungskonzepte erfordern eine intensive Kommunikation und Kooperation über die Grenzen hinweg. Diese können aber einen wichtigen Beitrag zu einer abgestimmten grenzüberschreitenden räumlichen Entwicklung leisten und damit sowohl Ressourcen bündeln sowie effizient auf abgestimmte Maßnahmen und Projekte lenken. Neben diesem Mehrwert grenzüberschreitender Kooperation bestehen allerdings auch zahlreiche Reibungspunkte und Hemmnisse, die unter anderem auf unterschiedliche Planungstraditionen und -kulturen, Verwaltungssysteme und Zuständigkeiten zurückgehen oder auch mangelnde Kenntnis über planerische Instrumente im grenzüberschreitenden Kontext betreffen. In der grenzüberschreitenden Raumplanungs- und Raumentwick-lungspraxis kann diesen Hemmnissen und den bestehenden räumlichen Herausforderungen auch durch teilräumliche oder fachspezifische Kooperationen, die auf unterschiedlichen räumlichen Ebenen institutionalisiert und organisiert sind, begegnet werden. In diesem Themenheft werden Strategien und Konzepte aus der grenzüberschreitenden Raumentwicklung dargestellt und beleuchtet, die sich mit unterschiedlichen Themen der Raumentwicklung beschäftigen, ein Spektrum an grenzüberschreitenden Kooperations- und Organisationsformen spiegeln sowie den Mehrwert diskutieren.

Das Jahr 2020 hat auf vielfältige Weise scheinbare Gewissheiten infrage gestellt. Auf die Ausbreitung des Coronavirus reagierten die Nationalstaaten im globalen Maßstab in verschieden weitereichender Weise mit Freiheitsbeschränkungen und Grenzkontrollen und -schließungen. 35 Jahre nach der Unterzeichnung des Schengener Abkommens waren innerhalb der Europäischen Union erneut Binnengrenzkontrollen auf der Tagesordnung – mit unterschiedlichen Auswirkungen auf Grenzregionen. Basierend auf einer qualitativen Inhaltsanalyse der Berichterstattung der Saarbrücker Zeitung im Frühjahr 2020 zeigt das Working Paper aus der Perspektive der konstruktivistisch argumentierenden Border Studies zentrale Diskussionsprozesse mit einem räumlichen Fokus auf den grenzüberschreitenden Kooperationsraum der Großregion. Dabei überwiegen die Berichte zur Sicherung von Grenzübergängen gegenüber denen über erneute Grenzöffnungen, was als Hinweis darauf verstanden werden kann, dass die Grenzschließungen eine unerwartete Zäsur mit großen Auswirkungen auf die Bewohner*innen, vor allem die grenzüberschreitenden Pendler*innen, darstellten. Die Akteure forderten als Konsequenz einen deutlichen Ausbau grenzüberschreitender Kommunikation und Kooperation.